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2017年以来，国务院及其各部委，连续针对地方政府债务融资行为出台一系列政策规范文件，加强了对地方政府发债及地方融资平台的监管。相关监管政策中，尤以2017年5月3日财政部联合发改委、司法部、人民银行等六部委下发的财预[2017]50号（《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》）和5月28日财政部公布的财预[2017]87号（《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》）这两个文件最为关键。核心精神就是对地方政府融资平台的债务进行严格的收口管理，设置了监管底线，很清晰地反映出国家今后对地方政府债务管理模式的改革方向。两个文件的出台，既堵死了过去常用的债务融资工具的保障渠道，又严禁了各类打政策擦边球的行为。在此背景下，政府融资平台公司的后续融资就成为亟待解决的问题。
1、如何确保原有债务链不断链?
由于两个文件严格规范了土地等政府资产以及政府信用作为融资平台的抵押担保作用，过去地方经济发展的房地产驱动模式就受到严格的限制，因此，对于地方政府来说，完全可以依赖房地产的时代一去不复返了。这样摆在地方政府面前的首要问题就是过去以各类政府资产与政府信用为基础的已有未到期债务如何接续。
我们在深入调研了一些地方政府“平台公司”的债务情况后，对其进行还款压力测试，发现存在以下几个普遍的问题：一是债务规模大，且呈大幅增长趋势；二是融资渠道单一，全部都是债务融资，导致还款压力大；三是还款来源路径匮乏，“以新还旧”成为主要渠道，形成紧崩的债务链，如果借不到新款，债务就会断链；四是投融资管理机制混乱，资金的“借、用、管、还”四个环节分离，直接导致融资资源分散，后续融资困难不断加大；五是平台公司政企不分，无法形成有效资产，致使公司缺乏可持续经营的条件。
这些问题都隐含着爆发地方政府债务危机的可能性，防范风险的关键在于能否维系“持续地融到新资”的局面。中央50号与87号文下达后，对地方政府债务融资的约束与监管更加严格，如果地方政府仍然采用老办法老通路进行债务融资，其融资的难度大幅度提高，要想维系债务链存在很大的困难，更不要说还要新增融资搞建设了。
2、如何解决可持续融资条件不充备?
过去三十年，地方经济发展沿用的模式，都是以“土地财政、房地产驱动和土地资源买卖”为基本框架。这种模式下形成的资金链紧紧地与土地、房地产捆绑在一起，即使是产业园区，也完全依赖土地与房地产收入，产业发展的价值并没有成为政府投资的回报。加上平台公司并没有按照市场运行原则，建立合理的投资与回报之间的商业逻辑关系，因而导致地方政府始终没有能够获得符合市场条件的融资要素体系。从融资角度看，就是说先期投资没有给后期融资创造新的条件，而是不断地消耗融资资源。长久下去，终将把地方政府可融资的资源消耗殆尽。
一是缺乏良性合规的财务报表。我们在调查中发现，数据失真、资产归属不明晰、现金流缺乏以及没有确定性收入来源等，是平台公司普遍存在的问题，可以说没有一个平台公司是可以直接以市场化方式进行融资的。过去由于有政府信用背书，各类融资机构大都不计平台公司的财务报表的真实与否状况，甚至愿意为平台公司提供财务调整指导，甚或直接提供调帐服务。然而，在国务院明文规定各级政府不允许为所有平台公司提供任何形式的信用担保与还款承诺后，这种状况必将终结，今后没有良性合规的财务报表，平台公司融资将十分困难。
二是缺乏可用于融资的有效资产。资产既是公司价值的表现形式，也是公司价值增值的基础。作为政府的融资平台公司，由于是为政府垫资从事各类基础设施的开发与建设，其公司未来价值的体现就是资产增值，或者增值带来的收入。但是，从目前“平台公司”的情况看，所有投资活动并没有从帐面上形成任何有效的资产，也没有形成任何正常的收益，公司运营基本上处于一种不顾后果的状况，其经营成本负担与经营风险、融资风险都向地方政府集中。
3、如何推进“平台公司”的市场化改革?
根据我们对一些地方平台公司调研，目前“平台公司”的管理模式存在明显的政企不分问题。主要表现为资金的“借、用、管、还”四个环节分离，直接导致融资资源分散。所有融资的结果，既不能形成有效资产，更不能形成收益，每一步融资都没有能够为后续融资创造条件，而是都成为后续融资的负担。其结果必然是后续融资困难不断加大，致使所有平台公司都缺乏自身可持续经营的条件。以往地方政府处理这个问题的方式是通过成立新公司来消化并掉旧债务，由此导致的问题是地方政府债务越滚越大，旧矛盾没有解决，新问题总在产生。
由此可见，要保证平台公司今后能够持续地融资，且既能够满足偿还旧债务的需求，还能够募集更多的资金用于地方社会与经济建设需要，关键的一点就是要理顺投融资机制。因此，为了有效地破解地方政府融资难题，确保地方不爆发债务危机，我们特建议如下：
第一，理顺投融资机制。要把资金的“借、用、管、还”四个环节归口到一个主体上，履行谁借钱谁用、谁用谁管、谁管谁还的投融资管理模式，以提振地方政府融资的使用效率与债务偿还保障。
第二，完善“平台公司”的财务报表。具体要做两个工作：一是要对平台公司的资产负债进行确权。主要是对目前占据公司资产负债表的主要科目“应收”与“应付”，要理清关系，不能够长久以往地只是挂在帐上，要通过相关账务处理表明其资金与资产的准确属性。二是要明确平台公司的收入来源与构成。主要是要明确平台公司现金收入与支出的性质，理清地方政府与平台公司间现金收支的权责流向，保证平台公司有正常的现金收入与支出财务活动，形成权属清晰、稳定的现金收支流。
第三，整合现在每一级政府名下过多的平台公司，把分散的资产进行归结，建立平台公司的现代化企业管理制度，重点是保证平台公司拥有完整的资产负债表，以完善平台公司进行市场化融资的条件。
第四，要求每一级政府根据经济发展与基础设施建设规划需要，制定相应的融资计划，规划好融资规模、投资项目、偿还方案，做到借钱有数、使用有度、还钱有法。
第五，运用市场化机制，调整政府的债务来源结构。由于连续举债不仅会造成政府的债务压力越来越大，而且会导致因每年的还款量大而造成新增建设资金不断减少，这就需要开辟新的融资通道，重点是要调整政府的融资来源结构。根据政府投资项目的不同性质与类别，广泛运用多融资渠道，实现债务融资与股权融资并举，不断创新“以政府资金为引导的产业基金 社会资本”的建设模式，推动地方经济发展。
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湘公网安备 43010202000689号
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